造价控制：实现云南交通科学发展的关键环节
云南省交通运输厅
（2009年7月14日）
2003年以来，我省抓住国道主干线大建设、大发展的历史机遇，坚持以科学发展观统领公路建设新实践，紧紧扭住加快建设不放松，以年均200亿以上的投资规模、800公里以上的建设速度，全力推进高等级公路建设。2002年底，全省拥有高等级公路3102公里，其中高速公路1549公里。至2008年底全省高等级公路达8004公里，其中高速公路2512公里。为保证巨额投资的科学合理使用的同时，我厅把控制工程造价、提高投资效益作为宏观决策的重要内容和交通建设过程的重要环节来抓，多措并举，控制工程造价。2003年至2008年6年间，实现了省管重点公路建设项目造价控制在非政策性因素影响概算范围内的历史性突破，其中，一、二级公路建设项目造价均控制在概算范围内；已完成竣工决算的5个高速公路项目取得了节约建设投资14.75亿元的好成绩，占概算总金额的6%。
一、构建科学定额、合理造价的机制，努力实现交通建设良性循环
建设资金短缺一直是云南公路建设的最大难题，为把有限的资金用在刀刃上，我厅结合云南地区差异，研究交通造价和建设市场变化规律，努力实践“少花钱、多修路、修好路”的理念，从设计、施工、监理等各个环节加强对项目建设的造价控制，合理安排有限的建设资金，科学控制建设造价，从源头上严把造价关。
（一）加强造价管理机构和技术管理法规建设，为造价管理提供保障
强化造价控制监管职责，将原挂在省公路勘测设计院代管的公路工程定额站独立，升格为正处级单位，由原来的10人编制增加为25人，同时推进州市造价管理机构建设；认真贯彻国家和部省有关工程建设造价管理法规条例，加强各项计价规则的测定、研究发布工作，及时发布造价技术规章和科研项目成果，为公路工程造价管理工作提供依据。
（二）以科学发展的理念，科学选择招投标评标方法。
在全行业推行“十项改革”，把招投标改革作为深化云南交通改革的重要内容来推进，不断总结和完善招投标评标方法，实事求是，寻求最适合云南公路交通发展的路子，经历了综合评估法→最低评标价法→合理低价法的过程。为保证控制价编制的质量和效果，厅成立控制价指导工作组，对控制价编制工作进行全过程指导，在控制价的基础上推行低价中标，努力实现控制和降低工程造价的目标，确保了各项目的控制价均在批复的概算以内，施工招标控制价与对应批复概算相比下降幅度在10%左右。几年来，先后推行了第三方监理、勘察设计招标和勘察设计“双院制”、界定统供物资采购保管费的使用、向重点工程选派党总支书记、纪检书记、监察专员和会计负责人等一系列新举措，逐步实现阳光操作和合理低价中标，有效降低了工程标价，遏制了暗箱操作，避免了低价无序竞争。为控制工程造价、建立公平有序的公路建设市场奠定了基础，为源头和制度反腐探索了经验。
（三）重视比选方案，提高设计深度，加强源头控制。
一是在高速公路建设中，注重了建设规模、标准的优化，科学确定设计阶段的工程造价，最大限度地提高概算的精度。充分考虑云南经济发展和工程建设资金的实际，尽量优化设计、优化线路、优化投资，科学设计隧道、绿化、防护工程，不片面追求高标准、高等级、美观化等奢侈工程。建设资源节约型、环境友好型、技术领先型公路，创造了以思小高速“突出环境保护、突出安全新理念、突出服务功能、突出民族文化特色”“四个突出”为代表的山区高速公路建设经验。思小高速公路路线的选择经过了工可、初设、设计和施工阶段局部路线的比选等四个层次，避免了在施工中产生变更而增加投资；罗富高速公路通过路线优选、初步设计方案的优化等措施，达到了缩短工期、节约投资的目的；水麻高速公路通过技术经济分析比较，创造性的采用螺旋隧道方案，成功解决了凉风凹到太平段连续十几公里长下坡傍山公路挂在悬崖陡壁、工程投资大的问题。思小高速公路节约投资5.39亿元，安楚高速公路节约投资3.24亿元，水麻高速公路节约投资近1.8亿元。二是整合利用地方资源，有效降低建设费用。在路网改造项目中，尽量在原路产路权范围内扩建，充分利用原有桥涵，减少征地拆迁；在部分省地合建国省道二级公路项目中，充分利用旧路资源，既减少工程建设对公路沿线环境的破坏，又有效地降低了建设费用。在建的凤习、普炭、元双、六曼等项目，通过前期优化设计方案，将总概算从原来的70多亿元控制在40亿元以内。
（四）重视科技创新，因时因地制宜，创新建设及设计理念。
我省紧紧围绕科学发展观，注重突出实践特色，协调处理环保、经济、美观的关系，将安全、舒适、与环境相协调的理念贯穿于建设过程中，按照建设“质优、安全、环保、经济、和谐”精品工程的标准，对公路建设面向人性化、可持续、全寿命等先进理念进行了一系列的探索和研究，并逐步应用于公路建设实践中。一是广泛开发和应用新技术、新材料、新工艺、新设备，提高公路的工程质量和科技含量，延长了公路使用寿命，提升了公路的舒适性，如罗富、水麻等高速公路路面设计采用了抗车辙添加剂，改善了沥青路面的高温性能；二是结合科技发展形势，实施动态跟踪设计，不断完善优化设计、施工过程，在资金条件许可的条件下，将最新的科技技术和新型材料运用到工程中，在桥梁和特殊路段的设计施工中尽量采用“三新”技术在滇东、滇南等多雾多雨地区的公路项目，加大标志、标线等交通安全设施的设置密度，引入雾区监测及智能化控制系统，最大限度地消除事故多发点和道路安全隐患；三是积极研究和推广循环利用，服务区污水自然过滤和循环利用系统减少排污效果明显，开展了主动发光轮廓标、风光互补供电系统及太阳能在隧道照明等节能环保技术的研究和应用，每年节约运营成本近40%。
二、加强项目实施阶段的造价管理
（一）建立项目跟踪审计制，加强过程控制。
突出强化审计工作在事前、事中、事后的监督、检查、控制建设投资作用，公开招标选择社会审计机构对建设项目实施全过程跟踪审计，对工程每个细目的单价进行严格控制，有效遏制了资金的不合理支出和变更带来的投资增加。
（二）抓好源头造价防控，严格执行主要材料和设备采购招标。
把稳定材料价格作为控制工程造价的重要手段，严格以造价管理机构发布的指导价格为依据，合理确定项目前期造价中的材料、设备价格，主要材料、设备严格进行采购招标，与材料、设备供应商共同分担因价格波动带来的造价风险，努力争取平稳控制造价。安楚、思小等项目在建设过程中，做到了及时把握市场行情，在材料价格还未上涨前就与相关的材料供应商进行沟通和协商，确保了项目建设的钢材、水泥、沥青等主要材料市场价格上涨时，仍能及时供应且能保持价格的相对稳定。安楚高速公路对废旧沥青桶进行招标拍卖，收回资金760万元，最大限度地将建设资金用于实体工程建设，极大地减轻了物价上涨对建设投资的不利影响，保证了施工进度，节约了管理成本。
（三）实践全寿命周期成本理念，降低公路营运维护费用。
充分考虑养护投入具有长期性和反复性，以及高速公路使用维护费用高的特点，结合技术经济比较论证，合理使用高速公路隧道；中央分隔带以工程防护为主，减少绿化工程，降低后期公路绿化养护费用；尽量采用本土物种作为路基边坡的生物防护，让有限的养护投资发挥最大的效益。
（四）及时发布指导价格，做好造价服务工作。
结合云南实际，推动计价依据的科学发展，根据部颁计价依据，补充和完善了我省公路建设计价依据，综合反映公路建设市场价格水平，为“合理确定造价，有效控制投资”奠定基础。
三、规范程序，加强工程设计变更管理
控制设计变更是控制公路项目投资的重要一环，是缓解资金短缺与建设项目多矛盾的重要手段，为有效控制设计变更，我厅采取了各种措施。
（一）进一步建立完善制度。
一是改革设计变更审批管理，严格控制设计变更，将重点项目的设计变更审批权从200万元降为50万元，使设计更加规范化、制度化；二是自上而下规范设计变更行为，设计变更行为更加透明、合理；三是明确属于动态设计范畴需在工程实施过程中根据实际情况核实、调整和确认的设计变更，需经设计单位签字同意变更，并承担设计责任。
（二）加强监督，严把变更关。
严格执行交通部《公路工程设计变更管理办法》（2005年第5号令）、《云南省公路工程设计变更管理办法》，结合项目的地质、地形、地貌及水文条件，在确保工程质量、进度的前提下，对各个工程项目变更坚持四方代表现场审定制度，经过反复分析和讨论研究，力求做到变更设计方案合理可行、安全可靠、节省投资，最大限度地减少工程变更和新增单价的发生。
（三）科学管理，均衡生产，保证工期。
发挥好指挥部的职责和功能，现场调度，现场协调，根据项目总工期的要求，按照“一个阶段一个目标，一个时期一个重点”原则，进行精心组织，合理安排，细化阶段目标，把目标任务分解，分别与各施工、监理单位签订阶段目标生产责任书，并层层落实到各班组、各工点，使工地现场不留空白点，同时统筹协调好土建、路面、三大系统及景观工程等不同专业间的搭接施工，较好地控制了成本费用。思小、安楚、罗富、昆安、新河等高速公路项目均实现了提前通车，不但节约了建设成本，还提前获得了通行费收入。
（四）加强合同管理。
公路工程建设是一项风险较高的活动，为明确参建各方承担风险的责任，避免实施过程中的争执，尽最大努力规避设计变更，要求和督促项目业主加强合同的管理工作，规范各方在项目中的权利与义务，决不允许通过设计变更转嫁投资风险，杜绝非法的设计变更行为。
比起平原和沿海省区，在山雄水险、经济欠发达的云南建设高速公路绝非易事，研究交通造价控制管理规律，科学合理的确定交通建设造价，是促进云南交通实现全面协调可持续发展的重大课题。今后，我们将在科学发展观的指导下，进一步加大造价管理工作的力度，破解交通建设短缺与建设项目多的矛盾，努力实现云南交通建设的良性循环。